Український досвід адаптації

польських антикорупційних програм

Повсякденне реальне життя людей залежить в найбільшій мірі не від загальнодержавних подій на найвищому рівні, а від подій на місцевому рівні, тобто безпосередньо від місцевого самоврядування, що впливає на хід життя у найближчому оточенні. За цим принципом є побудоване життя в країнах Західної Європи і засноване на ефективному місцевому самоврядуванні, де кожен має нагоду брати участь в рішеннях, від яких залежить його повсякденне існування. Такий порядок і така система взаємодії є демократією.

Повернення до місцевого самоврядування у Польщі після 1989 року дало можливість відтворення органів самоврядування на європейський взірець. Відродження місцевого самоврядування вважається найважливішим досягненням процесу трансформації у Польщі. 8 березня 1990 року був прийнятий Закон про місцеве самоврядування, згідно з положеннями котрого основною одиницею територіального самоврядування організації громадського життя сталася гмiна. Це був перший крок до демократизації владної системи. Подальша реформа самоврядування запровадила від 1 січня 1999 року триступеневий територіальний поділ держави. А його рiвнi то: гмiни – одиниці основної ланки (2489 одиниць), повіти – одиниці локального самоврядування (309 земських повiтiв i 64 міста на правах повіту) та воєводства – одиниці регіонального самоврядування (16 одиниць).

Місцеве самоврядування це одна з головних правових iнституцiй. Суть місцевого самоврядування визначається двома елементами, які становлять: суб’єкт самоврядування та спосіб реалiзацiї завдань публічної адмiнiстрацiї. Самоврядним суб’єктом є громадськість визначеної території, зорганізована у місцеву самоврядну громаду. Держава в оперті на такі спільноти жителів реалізує свої завдання. Реалізацією завдань займаються органи, вибрані з членів місцевих самоврядних громад.

Гмiна складається з одного або декількох міст та займається виконанням власних завдань від свого iменi та на свою вiдповiдальнiсть. Гмiнний уряд має виконавчу функцію, очолює гмiну рада з війтом, бургомістром або президентом (у великих мiстах). До обов’язків гмiни належать громадські справи місцевого значення, якi не належать до компетенції повiту та воєводства (наприклад, освоєння території, ремонти та будова доріг, вулиць, водоканалiв, каналiзацiї, утримання чистоти i порядку, утримання шкiл, дитячих садкiв, гмiнних об’єктів, забезпечення громадського порядку).

Повiт об’єднує декiлька гмiн. Повiтовий уряд очолює рада i староста. Повiтове самоврядування виконує такі місцеві справи обов’язкового характеру, якi не належать до компетенції гмiни (наприклад,  утримання громадської освiти всiх рiвнiв, медичної допомоги, повiтових доріг, забезпечення громадського порядку, протипожежної i протипаводкової охорони, активiзацiя ринку праці та лiквiдація безробіття, надання допомоги, може створювати спілки з іншими органами територіального самоврядування).

Третій ступінь територіального самоврядування в Польщі становить воєводство, яке є представником самоврядування та виконує завдання урядової адмiнiстрацiї. Воєводське самоврядування виконує завдання, визначені Законом про самоврядування  воєводства (наприклад, активiзацiя господарської дiяльностi, підвищення конкуренції та iнновацiйностi у економіці; створення умов для розвитку економіки регіону, ринку праці та людського капіталу; пошук та залучення фінансових засобів для реалiзацiї визначених завдань).

Польща була лабораторією переходу вiд соцiалiзму до демократії. На етапі підготовки до вступу в структури Європейського Союзу на перший план вийшла будова прозорого, ефективного та приязного функціонування громадської адміністрації, котра підвищує стандарт громадського життя, а також стимулює громадянську активність. Європейська хартія місцевого самоврядування окреслює місцеве самоврядування як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Ратифікувавши у 1997 році Європейську хартію місцевого самоврядування Україна не тільки заявила про свою прихильність європейським цінностям і стандартам, але й взяла на себе зобов’язання дотримуватися положень хартії. Виконання органами самоврядування лише передбачених законом обов’язків є сьогодні недостатнім. Адміністрація і чиновники, які у ній працюють, надають місцевим громадам послуги, а отже, повинні будувати серед громадян позицію і авторитет адміністрації. Сьогодні головна мета органів місцевого самоврядування є покращення надання державних послуг. Як показує досвід західних демократичних країн, відносини між органами влади та громадянами можуть мати рівноправ­ний, партнерський, прозорий характер. Щоб досягти цього стану потрібно багато передумов, зокрема демократичний політичний режим, належне пра­вове регулювання адміністративної процедури, тощо.

Державна послуга – це дії та рішення, виконувані на запит та надання інформації з питань, які цікавлять мешканців і що входять в компетенцію органів місцевого самоврядування. Виконавчі органи адміністрації зобов’язані своєчасно надати якісні державні послуги громаді та громадянам з метою задоволення їх потреб. Праця публічного службовця в своїх діях має бути об’єктивною, незалежною, сумлінною, прозорою та відповідальною. Сенс публічної служби це громадський інтерес, для спільного добра якого і створена адміністрація – орган місцевого самоврядування в демократичних країнах, на яку виділяються громадські кошти.

Організаційні структури адміністрації та існуючі процедури були успадковані від комуністичної системи, більша частина яких була спроектована таким чином, щоб задовольняти контролюючі інстанції, керівництво або самих чиновників, але не споживачів. В умовах формування відкритого демократичного суспільства особливого значення набуває становлення і розвиток місцевого самоврядування, побудова життя кожної громади на демократичних засадах. Органи самоврядування потребують корінних змін підходів до взаємодії з громадою, яка є замовником і споживачем їхніх послуг. Розвиток громади значною мірою залежить від ефективної діяльності самого органу місцевого самоврядування, його структури, персоналу, постановки завдань та пріоритетів діяльності.

Життя вимагає сьогодні від місцевих органів влади в демократичних країнах формування управлінської системи, що відповідає потребам і запитам людей, а головним її пріоритетом є служіння народові. Діяльність органів місцевої влади має бути спрямована на прозорість процесів прийняття рішень, спрощення дозвільно-погоджувальних процедур, оптимізацію умов надання інформаційних, консультаційних та адміністративних послуг.

Підготовка України до вступу в структури Європейського Союзу ставить перед органами самоврядування нові виклики – адаптувати функціонування громадської адміністрації до стандартів, що панують у країнах Західної Європи. Фонд Розвитку Місцевої Демократії з Польщі намагається активно підтримувати ці прагнення, проводячи серед українських органів самоврядування інтенсивні вишколи, консалтинг у галузі управління в одиницях територіального самоврядування.

З 2004 року Фонд разом з Польсько-Американським Фондом Свободи, Програмою «Проти Корупції» Фонду ім. Стефана Баторія, «Газета Виборча», Центром Громадянської Освіти та Світовим Банком, які підтримують розвиток територіального самоврядування і громадянського суспільства, почав реалізацію загальнопольської програми, метою якої було сприяння і озвучення зусиль місцевих громад підвищити стандарт громадського життя у органах самоврядування, а також стимулювання громадянської активності. Програма будування прозорого самоврядування складалася з чотирьох частин – управління Лабораторією «Прозора Ґміна», загальнопольська Масова акція «Прозора Польща», її Продовження, а також Форум Прозорої Польщі 2007. Реалізація програми, метою якої є покращання функціонування органів самоврядування як приязних для громадян інституцій, передбачає  запровадження у одиницях територіального самоврядування 6 принципів доброго управління:

§                           прозорості, тобто вироблення ефективних методів, завдяки яким можна дійти до мешканців з інформацією, а також надання мешканцям можливості легкого доступу до найсуттєвішої інформації про функціонування органів самоврядування;

§                           нетерпимості до корупції, розмірковування над цінностями і принципами, які повинні лягти в основу створення етичного кодексу працівників адміністрації;

§                           суспільної співучасті, яка охоплює проблеми активної участі громадян                    у громадському житті.

§                           передбачуваності, тобто пристосування стратегічних планів до змінної місцевої ситуації і відкривання таким чином перспективи розвитку органів самоврядування  на багато років наперед;

§                           фаховості, яка зачіпає проблему покращення функціонування органів самоврядування i підвищення кваліфікованості його працівників;

§                           звітності, в межах якої розглядалися питання бюджетного планування та  оцінювання.

Передумови появи польсько-україньських проектів

«Прозоре самоврядування в Україні»

Успіх програми «Прозора Ґміна» і «Прозора Польща», про який свідчить число більш ніж 800 органів самоврядування зацікавлених у запровадженні «6 принципів доброго управління» надихнув Регіональний центр Фонду Розвитку Місцевої Демократії у Любліні на реалізацію подібного заходу в Україні. Широко задумані дії передбачені у програмі «Прозоре самоврядування в Україні» мали на меті розробку української моделі «6 принципів доброго управління» і пізніше її поширення серед представників громадської адміністрації в Україні.

         Реалізація першої частини програми «Прозоре самоврядування в Україні» відбулася у 2005 році. У рамках проекту, партнером якого було Місто Здолбунів, реалізовано цикл вишколів у галузі «6 принципів доброго управління», а також відпрацьовано вступну українську модель доброго управління. Крім того, у Міській адміністрації Здолбунова були пілотно запроваджені завдання з трьох принципів: прозорості, професіоналізму, а також нетерпимості до корупції. У рамках проекту організовано також польсько-українську конференцію «Public relations в органах самоврядування». Проект мав великий успіх і знайшов широкий відгук в органах самоврядування Рівненської області, тому ми вирішили продовжити проект у східних областях України.

         Другий етап програми «Прозоре самоврядування в Україні» був реалізований у 2006 році у шістьох містах з регіону Донбасу: Торез і Амвросіївка з Донецької області та Стаханов з Луганської області (заплановані раніш міста), а крім того до проекту долучилися на власне бажання ще 3 селища. Партнером проекту була Агенція регіонального розвитку «Донбас». Процес запровадження завдань з «6 принципів доброго управління» в українських органах самоврядування підтримували як і в першій частині два польські органи самоврядування – учасники програми Лабораторія «Прозора Ґміна» і Масової акції «Прозора Польща»: Міська адміністрація у Ленчній  і Міська адміністрація у Красніку. Була видана брошура «Прозоре місцеве самоврядування в Україні – пропозиції для міст Донбасу» (описує 6 принципів прозорого управління, принципи ефективного самоуправління в Україні, містить список адміністративних послуг, які надаються органами місцевого самоврядування місцевим мешканцям).

         Третім етапом навчальної програми у 2007 році був проект «Прозоре самоврядування в Україні – навчання українських органів самоврядування у галузі сучасного управління громадською адміністрацією».  Тематичне коло проекту, згідно з очікуваннями партнерів і адресатів попередніх етапів програми, було розширене за рахунок проблематики, пов’язаної з Системою управління якістю ISO 9001:2000 у громадській адміністрації. У третій частині проекту, крім вишколів і тренінгів на тему «6 принципів доброго управління», вдалося налагодити співпрацю польсько-українських експертів, які спільно опрацювали основні положення для книги «Прозоре самоврядування в Україні – сучасні методи управління громадською адміністрацією», у якій представлено методи управління в адміністрації, рекомендовані польськими і українськими представниками органів самоврядування, а також експертами у галузі управління якістю. Партнерами проекту були Агенція регіонального розвитку «Донбас» і Громадська організація «Європейський діалог», а участь брали представники самоврядувань та організацій з Львівської, Рівненської, Донецької, Луганської, Волинської і Вінницької областей.

         У 2007-2008 роках Регіональний центр Фонду Розвитку Місцевої Демократії у Любліні є партнером в декількох подібних заходах у Західній Україні: Громадської організації «Європейський діалог» в проектах «Прозора влада» і «Інтеграція України з Європою – через прозоре самоврядування»; Громадської організації Карпатське агентство прав людини „ВЕСТЕД” в проекті «Бюро інформування громадян у сільській громаді» і Західноукраїнської непідприємницької організації «Волинський ресурсний центр» в проекті «Впровадження правил відкритого самоврядування в малих містах Рівненської області». В рамках тих проектів на основі польської практики та завдяки програмам «Прозоре самоврядування в Україні» самоврядування Львівської, Закарпатської і Рівненської областей впроваджують завдання Моделі «6 принципів доброго управління» та поширюють інформацію додатково в Житомирській та  Волинській областях.

Модель відповідає сучасним демократичним вимогам і забезпечує  конституційні права та свободи жителів, задовольняє їх потреби на отримання відповідних державних послуг, які передбачені також Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”; допомагає наблизити якість послуг місцевої ради до рівня, що відповідає міжнародному стандарту управлінських послуг ISO 9001:2000, має позитивний вплив в сфері підвищення якості надання послуг населенню та налагодження діалогу між владою та громадою.

Стисло про суть «6 принципів доброго управління» – обговорення «Моделі запровадження принципів» авторства Анджея Шенявського.

Цю модель підготовленою на базі «Моделі прозорої ґміни», розробленої для Фонду ім. Стефана Баторія Анджеєм Шенявським у співпраці з Ґражиною Правельською-Скшипек (зміст «Моделі...» міститься на веб-сторінці Фундації Розвитку Місцевої Демократії: www.frdl.org.pl).

Автори пропонують кілька принципів, внаслідок запровадження котрих до практики функціонування органів самоврядування і досягнення та підтримання відповідних стандартів у їх реалізації відбувається – на думку авторів – вироблення значного імунітету місцевих органів влади від хвороби, що зветься корупцією. Це не означає, що неможливими стануть корупційні дії окремих нечесних службовців, але система буде обмежувати масштаб такого роду поведінки, а також сприятиме, більшою мірою, ніж до сьогодні, її виявленню та усуненню.

Три з-поміж шести запропонованих принципів стосуються способу організації діяльності органу самоврядування. Вони визначають філософію діяльності установи, встановлюючи найголовніші цінності, дотримання яких керівництво вважає за найважливіше і які впливають на спосіб підходу до реалізації публічних завдань. Це принципи: прозорості, суспільної співучасті та нетерпимості до корупції. Три наступні принципи стосуються реалізації адміністрацією публічних завдань і за умови їх дотримання вирішальним чином обмежують можливість корупційної поведінки в установах. Це принципи: професійності, передбачуваності та звітності (відповідальності).

I. Принцип прозорості. Згідно з принципом прозорості, діяльність, фінансована з публічних коштів, має відкритий характер. Прозора ґміна (надалі – громада) вміє ефективно поінформувати мешканців про принципи свого функціонування. Вона також уміє оперативно доносити зацікавленим мешканцям інформацію, що стосується важливих для громадськості справ, якими займається влада.

Стандарт 1. Мешканці громади належно поінформовані про основні принципи функціонування місцевих органів влади. Основні документи, що регулюють спосіб їх функціонування (закони, статут, регламенти, бюджет) легкодоступні, а мешканці знають, як ними можна скористатися.

Стандарт 2. Мешканці громади ефективно поінформовані про плановані засідання ради, комісії тощо, про план роботи голови громади, а інформація про прийняті рішення без зволікання подаються до загального відома. Мешканці володіють інформацією про план роботи керівництва органів самоврядування із випередженням, яке дозволяє зацікавленим врахувати це у своїх власних планах. Інформація про тендери та їх результати,  а також про склад тендерних комісій, легко доступна не лише для учасників тендеру, але й для мешканців. У справах, що мають надзвичайне  значення для мешканців (напр., економічний розвиток території), громада докладає особливих зусиль, аби мешканці змогли зрозуміти проблему і представити власну точку зору.

Стандарт 3. У громаді (у роботі місцевої ради, комісії тощо) існує обов’язок повної документації процесу прийняття рішень шляхом запису способу голосування окремих депутатів або інших членів колегіальних органів. Виборці мають доступ у протоколах до позиції окремих депутатів щодо питань, які їх цікавлять.

II. Принцип нетерпимості до корупції. Згідно з принципом нетерпимості до корупції, місцева влада чітко декларує, послідовно демонструє і втілює в життя позицію нетерпимості до корупції у своїй громаді. У громаді, яка не терпить корупції, вживаються заходи для з’ясування виявлених випадків корупції та усунення їх причин, а перебіг і результати цих заходів подаються до загального відома.

Стандарт 1. громада має розроблений і запроваджений етичний кодекс своїх працівників і депутатів, який накладає на депутата і службовця обов’язок уникати ситуації, що могли б бути інтерпретовані як корупційні, а також утримуватися від дій, які могли б бути інтерпретовані як неетичні.

Стандарт 2. громада систематично передає своїм працівникам зрозумілу інформацію про своє рішуче ставлення щодо корупції і систематично контролює працівників та депутатів в аспекті конфлікту інтересів та порушення чинних антикорупційних положень.

Стандарт 3. громада має розроблену процедуру дій у випадку виявлення серед працівників або депутатів неетичної чи корупційної поведінки. Процедура забезпечує об’єктивізований процес вжиття заходів і гарантує реакцію влади, адекватну до даної ситуації. 

III. Принцип суспільної співучасті. Згідно з принципом суспільної співучасті, керівництво органів самоврядування провадить систематичну діяльність на благо підвищення свідомості місцевої громадськості у сфері етики в громадському житті та підтримує створення організацій, які допомагають місцевій громадськості здійснювати нагляд і контроль у цих сферах. Водночас самоврядування, визнаючи свій допоміжний характер, підтримує різноманітні громадянські ініціативи, які мають на меті розв’язання місцевих проблем і соціально-економічний розвиток громади.

Стандарт 1. У громаді існують розроблені методи ефективної комунікації з її мешканцями, які забезпечують широкий доступ до мешканців із інформацією на тему функціонування місцевого самоврядування і можливість збору зауважень та думок членів самоврядної спільноти. Комунікація здійснюється без вживання спеціалізованої мови, яка може ускладнювати або робити неможливим розуміння мешканцями тих проблем, які зачіпаються.

Стандарт 2. громада дбає про виховання дітей і молоді в галузі етики та порядності громадського життя.

Стандарт 3. громада систематично співпрацює з громадськими організаціями та іншими громадянськими групами, спільно з ними реалізує ініціативи, які мають на меті розв’язання місцевих проблем і соціально-економічний розвиток, вживає заходи, спрямовані на підвищення рівня знань і свідомості мешканців у сфері правильного способу організації діяльності державної влади та небезпеки, пов’язаної з корупцією.

IV. Принцип передбачуваності. Згідно з принципом передбачуваності, функціонування державних установ та реалізація публічних завдань відбувається у планований та передбачуваний спосіб. Влада вміє ефективно залучити місцеву громадськість до процесу творення довгострокових планів діяльності.

Стандарт 1. громада має стратегічний план розвитку, що охоплює всі сфери діяльності у багаторічній перспективі. Стратегія розвитку громади опрацьована за активної участі місцевої громадськості.

Стандарт 2. громада систематично здійснює перегляд свого стратегічного плану. Динамічна зміна місцевої ситуації, зміни в загальному законодавстві, політиці уряду тощо спричиняють поступову деактуалізацію прийнятих у громаді планів діяльності. Громада періодично, за участі місцевої громадськості, переглядає свій стратегічний план, коригує його і видовжує по мірі необхідності, аби він був постійно актуальним і надавав перспективу розвитку на багато років уперед.

Стандарт 3. громада має, згідно зі стратегією розвитку, багаторічні плани діяльності у окремих сферах завдань самоврядування. Спосіб їх підготовки дозволяє громадянам передбачувати дії самоврядування при прийнятті рішень, що стосуються їхніх життєвих планів.

V. Принцип професійності. Згідно з принципом професійності, в місцевих установах завдання реалізуються компетентними особами, які здатні в ефективний спосіб використати ресурси громади для реалізації громадських завдань та кращого обслуговування мешканців. Професійна громада розробляє методи сталого, системного покращання свого функціонування, прагнучи до дедалі кращої реалізації очікувань своїх клієнтів.

Стандарт 1. громада здійснює політику набору і оцінювання роботи працівників, спираючись на критерій професійності.

Стандарт 2. громада дбає про постійне підвищення компетентності своїх працівників. У рамках підвищення кваліфікації працівники органів самоврядування також поповнюють свої знання на тему етики в місцевій адміністрації та всіх справ, що пов’язані з нею.

Стандарт 3. громада має розроблені механізми систематичного покращання свого функціонування.

VI. Принцип звітності. Згідно з принципом звітності, діяльність державних установ ведеться у вимірюваний і реєстрований спосіб, що дає можливість проаналізувати кількість сил і засобів, залучених у окремі дії, або окреслити відповідальність конкретних осіб за вжиті заходи. громада, яка звітується, може ефективно поінформувати місцеву громадськість про фінансові та організаційні аспекти свого функціонування.

Стандарт 1. громада творить бюджет на наступні роки, спираючись на завдання, які планується виконати.

Стандарт 2. громада має визначені, чіткі та відкриті процедури реалізації своїх завдань. Зацікавлені особи мають до них доступ і можуть перевірити, чи хід вирішення справи, яка їх цікавить, не відбігає від встановленого зразка.

Стандарт 3. громада здійснює аналіз ефективності своєї діяльності.

На базі цих принципів і стандартів детально опрацьовано завдання для кожного з 6 принципів. Найбільшу популярність серед самоврядувань в Україні при виборі до впровадження завдань в своїх урядах має перше завдання принципу прозорості «Розробка опису послуг, які надаються органом самоврядування».